O tym, że ustawa o portach i przystaniach morskich z roku 1996 należy do największych bubli legislacyjnych III Rzeczypospolitej pisaliśmy niejednokrotnie. Okazji bowiem nie brakowało, jeśli choćby zważyć, że najpierw przez dwa lata nie udawało się jej wdrożyć, a następnie ten kaleki akt sześciokrotnie nowelizowano - z takim skutkiem, że teraz przychodzi opracować ustawę całkiem od nowa. Nie pisaliśmy natomiast - bo do niedawna nic o tym nie wiedzieliśmy - że wysokie urzędy państwowe z ministerstwami Skarbu i Infrastruktury (poprzednio Transportu i Gospodarki Morskiej) ów, choć nieudany, to przecież przyjęty przez Sejm dokument, mają za nic. I to nie tylko z uwagi na jego wady. Do takich wniosków prowadzi lektura raportu Najwyższej Izby Kontroli "O wynikach kontroli gospodarowania terenami i infrastrukturą portową w portach morskich".
Pierwsze zdanie części syntetycznej raportu brzmi następująco: "Ustalenia kontroli NIK wskazują, że organy administracji rządowej, zwłaszcza Minister Transportu i Gospodarki Morskiej (od października 2001 r. Minister Infrastruktury) a także Minister Skarbu Państwa, nie zapewniły warunków dla pełnej realizacji założeń ustawy o portach, zwłaszcza dotyczących publicznego charakteru portów morskich". Takie sformułowanie pachnie eufemizmem, jeśli zważyć, że wspomniani ministrowie bądź ich uprawomocnieni urzędnicy wręcz uczestniczyli w łamaniu podstawowych założeń ustawy.
Winna transformacja? Do roku 1990 sprawa, przynajmniej w praktyce, była prosta: wszystko należało do państwa niezależnie od tego, kto dany kawałek terenu czy element infrastruktury portowej użytkował i na jakiej podstawie prawnej. Przyjęcie zasad gospodarki rynkowej i powrót do praworządności ujawniły nielichy galimatias w stosunkach własnościowych i sposobach gospodarowania terenami i infrastrukturą portową. Okazało się bowiem, że znaczna część terenów portowych znajduje się w użytkowaniu wieczystym podmiotów niepublicznych, w tym przedsiębiorstw prywatnych i osób fizycznych. Zamieszanie jeszcze bardziej wzrosło w następstwie transformacji gospodarczej i dokonujących się w jej ramach przekształceń własnościowych. Ten stan pozostaje w sprzeczności z naczelną zasadą funkcjonowania portów, która polega na tym, że cała infrastruktura portów morskich, jako składnik infrastruktury transportowej kraju, powinna mieć - tak samo jak drogi, mosty czy linie kolejowe - charakter obiektów użyteczności publicznej, tzn. być dostępna na jednakowych zasadach dla wszystkich jej użytkowników. Ustanowieniu takiego porządku miała właśnie służyć omawiana ustawa.
Nie posłużyła. Po części z uwagi na swoje wady immanentne, w tym zaś przypadku głównie ze względu na "nieokreślenie warunków, względnie kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosków o zbycie lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego
nieruchomości gruntowych położonych w granicach portów lub przystani morskich. W ocenie NIK stanowiło to lukę prawną mogącą sprzyjać także działaniom o podłożu korupcyjnym, motywowanym m.in. znaczną atrakcyjnością terenów portowych pod względem gospodarczym". Tu dodajmy, że owa atrakcyjność ma swój wymiar finansowy. W niektórych wypadkach metr kwadratowy gruntu przy uzbrojonym nabrzeżu portowym wart jest kilkanaście razy więcej niż położony kilkaset metrów dalej. Jeśli nawet sugestię o korupcji, choć uprawnioną to raczej niemożliwą do procesowego udowodnienia, oddalić, to pozostaje zdumiewająca niefrasobliwość państwowych urzędników (minister to też urzędnik) w gospodarowaniu powierzonym im mieniem. Ciekawe, że owo "nieokreślenie warunków" służyło z reguły interpretacji zgodnej z interesem "podmiotów niepublicznych", kolidującej zaś z interesem publicznym i intencją ustawy. A intencją tą było skupienie jak największej części - jeśli nie całości - terenów portowych pod zarządem podmiotu zarządzającego portem. Brzmi to trochę jak masło maślane. Rzecz w tym, że rzeczywiste uprawnienia owych, powołanych ustawą "podmiotów zarządzających" limitowało pozostawanie znacznej części terenów portowych w użytkowaniu wieczystym - co w praktyce równa się niemal własności - podmiotów niepublicznych.
Praktyka pod prąd Otóż praktyka poszła dokładnie pod prąd intencji ustawy. Zamiast komasacji gruntów pod zarządem publicznym nastąpiło dalsze rozproszenie własności i praw użytkowania wieczystego. Istotne znaczenie miała tu kolizja z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z roku 1990, na mocy której przedsiębiorstwa poprzednio zarządzające gruntami skarbu państwa lub gminy stawały się użytkownikami wieczystymi tych gruntów, a niejednokrotnie także właścicielami obiektów infrastruktury portowej. Gdy w następnych latach przedsiębiorstwa te podlegały upadłości, likwidacji czy prywatyzacji, grunty te i obiekty stawały się niejednokrotnie przedmiotem handlu. Doszło do tego, że w Gdańsku, gdzie Skarb Państwa jest tytularnym właścicielem trzech czwartych terenów portowych, w gestii Zarządu Morskiego Portu Gdańsk S.A. pozostawało niespełna 24 proc., w Gdyni we władaniu tamtejszego zarządu - blisko 40 proc., w Szczecinie - 45 proc., w Świnoujściu - 24 proc., a w Kołobrzegu zaledwie 8,3 proc. Większość pozostałej części pozostaje co prawda w rękach przedsiębiorstw państwowych bądź spółek z udziałem Skarbu Państwa, ale zakres władania firm prywatnych wciąż się zwiększa. Miało temu przeciwdziałać ustawowe prawo pierwokupu zarezerwowane - przy przekształceniach własnościowych - dla zarządów portów. Te z reguły z prawa tego nie korzystały. Choć głównym powodem był brak środków, w niektórych przypadkach trudno oprzeć się wrażeniu, że w grę wchodziły także inne motywy. Machinacje wokół handlu terenami Stoczni Gdańskiej - z udziałem Stoczni Gdynia i dwóch spółek o nazwie "Synergia" - są przedmiotem postępowania prokuratorskiego, a trzeba wiedzieć, że są to tereny de nomine portowe.
Dowolność i bałaganUstawa stanowi, że w każdym przypadku zbycia bądź przeniesienia praw użytkowania wieczystego zgodę wydać musi Minister Skarbu Państwa po zasięgnięciu opinii Ministra Infrastruktury (poprzednio Transportu i Gospodarki Morskiej). (Piszemy wielkimi literami, ponieważ w rozumieniu prawa chodzi nie o osoby, a o instytucje). Zdaniem NIK instytucje te, a w odniesieniu do małych portów także urzędy morskie "wykorzystywały przyznane im kompetencje (...) w sposób nie stwarzający dostatecznej bariery dla nieuzasadnionego interesem portów przenoszenia prawa użytkowania wieczystego (...) na rzecz podmiotów niepublicznych, w tym także prywatnych." Do tego w Ministerstwie Skarbu Państwa stwierdzono bałagan w dokumentacji dotyczącej przekształceń własnościowych. W każdym razie inspektorom udało się ustalić, że od sierpnia 1997 do czerwca 2002 na 197 wniosków pozytywnie załatwiono 177, a negatywnie jedynie 5. Przy tym w ponad 70 proc. spraw pominięto warunki określone w opiniach odpowiednich ministerstw i urzędów morskich! Wolno mniemać, że decyzje podejmowane były przy daleko posuniętej dowolności, bowiem regulacje określające tryb rozpatrywania wniosków MSP opracowało dopiero w maju 2002, tj. po czterech latach od wejścia ustawy w życie.
Zastanawiające były koleje losu niektórych wniosków i decyzji. W lutym 2002 Ministerstwo Infrastruktury negatywnie zaopiniowało wniosek Stoczni Gdynia w sprawie wniesienia aportem do spółki Euroluk terenu o powierzchni 6,8 ha położonego w granicach portu gdańskiego, stwierdzając, że "strategia MI nie przewiduje żadnych możliwości przejmowania portowych nieruchomości gruntowych przez podmioty inne niż zarządzające portami, bowiem gospodarka tymi nieruchomościami (...) podlega szczególnej ochronie." Po trzech miesiącach ministerstwo zmieniło zdanie i transakcja doszła do skutku. W październiku 2001 Zarząd Portu Gdynia negatywnie zaopiniował wniosek tejże stoczni o wniesienie aportem 4,2 ha do spółki Euro-Cynk, wskazując, że teren ten "jednoznacznie związany jest z obrotem portowo-morskim i ustawowymi obowiązkami zarządu portu". Podobne stanowisko zajął Urząd Morski w Gdyni. Po kilku miesiącach i interwencji MI Zarząd Portu stracił zainteresowanie wskazaną działką, stwierdzając, że "przeprowadzone oględziny potwierdziły znikomą (jej) przydatność do celów przeładunkowo-składowych".
Sprzeczny z założeniami o publicznym charakterze portów morskich obrót gruntami w znacznie większym zakresie miał miejsce w małych portach. Handlowali nimi syndycy, likwidatorzy względnie zarządcy komisaryczni przedsiębiorstw państwowych podlegających przekształeniom własnościowym. Grunty tych przedsiębiorstw z reguły dzielono na mniejsze działki i sprzedawano komu popadło. Kompletnie rozparcelowany został port w Kołobrzegu po likwidacji przedsiębiorstwa "Barka", które uprzednio nim władało. W prywatne ręce dostały się także nabrzeża i inne tereny zabudowane infrastrukturą portową. Niewiele lepsza sytuacja powstała w Darłowie po upadłości tamtejszego "Kutra". Parcelacji szczęśliwie uniknęły dwa największe z małych portów wybrzeża wschodniego - Władysławowo i Hel - o których pisaliśmy ostatnio - oraz Elbląg, który prezentujemy w tym numerze.
Omawiany raport NIK wytyka i inne niedostatki we wdrażaniu ustawy o portach morskich, choć generalnie koncentruje się na zagadnieniach związanych z gospodarowaniem gruntami. Nie ze wszystkimi uwagami, zwłaszcza wykraczającymi poza obszar dla tej kontroli zasadniczy, wypada się zgodzić. Choć z formalnego punktu widzenia zasadne jest wytknięcie, iż nie zrealizowano ustawowego wymogu zdecydowanego rozdzielenia funkcji zarządczych od komercyjnych w funkcjonowaniu portów morskich - co ostatecznie ma być dokonane do końca br. - to z analizy merytorycznej wynika, że jest to postulat chybiony. I nic tu nie da przesuwanie daty na rok 2005. Tu, jak i w wielu innych punktach, ustawodawca okazał się wyjątkowo niekompetentny i zafundował nam ustawę nienadającą się do wdrożenia i sprzecznę z ustawodawstwem Unii Europejskiej. To ostatnie dotyczy także dopuszczenia do poszatkowania terenów portowych. Jak stwierdza raport NIK: "Stanowi to czynnik utrudniający możliwość włączenia polskich portów do transeuropejskiej sieci transportowej oraz dostosowania zasad ich funkcjonowania do wymogów i standardów Unii Europejskiej, według których podmiot zarządzający portem powinien zapewnić dostęp do wszystkich akwenów, obiektów i urządzeń infrastruktury, niezależnie od tego, do kogo one należą, i na warunkach niedyskryminujących żadnego z uczestników obrotu portowego".
Przemysław Kuciewicz
Portal trojmiasto.pl nie ponosi odpowiedzialności za treść opinii. 
